《以案释纪》之十四：“雁过拔毛” 党纪不容

来源：湖南日报

1 克扣群众危房改造资金 受到党纪严厉处分

【案例1】

李XX，中共党员，2013年任X镇X村党支部书记期间，克扣村民危房改造资金3.5万元，用于村里的办公费、开餐费、工作资料费、出差食宿费等开支，其行为严重违反了群众纪律。2016年7月，镇纪委给予其留党察看一年处分。

【条文对比】

李XX的行为，违反了《中国共产党章程》(以下简称党章)第三条第(七)项关于党员应当履行“维护群众的正当利益”义务的规定，以及第三十一条第(七)项关于党的基层组织应当“监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益”的规定。按照2003年《中国共产党纪律处分条例》(以下简称2003年条例)第一百二十六条关于“在财经方面有其他违纪违法行为”的，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分的规定，给予其留党察看一年处分是恰当的。

对李XX“克扣村民危房改造资金”的行为，如果发生在2016年1月1日之后，就应当根据2016年《中国共产党纪律处分条例》(以下简称新条例)第一百零五条第(三)项关于“克扣群众财物，或者违反有关规定拖欠群众钱物的”，对直接责任者和领导责任者，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分的规定，给予其相应的党纪处分。对于“克扣群众财物”行为的处理，还应当注意以下几点：一是要正确理解“克扣群众财物”。所谓“克扣群众财物”，一般认为是将应当支付给群众的财物，扣留不给或者少给的行为。二是此行为在2003年条例中归类为违反财经纪律的行为，在新条例中上升为违反群众纪律的行为。财经纪律是行政纪律，而群众纪律是党的纪律，体现了纪法分开的精神，把党纪与行政纪律也分开。三是要提高对执行群众纪律的认识。“群众利益无小事”。群众纪律执行的好坏，直接关系党群关系，直接关系人心向背，直接关系党的执政基础。

本案中，李XX的行为，发生时间在2016年1月1日之前，查处时间在2016年1月1日之后，按照新条例第一百三十三条第二款关于“从旧兼从轻”的原则，应当适用2003年条例和当时的有关规定处理。

【评析】

省纪委法规室：

“克扣村民危房改造资金”的行为，既是一种损害群众切身利益的行为，又是一种典型的“雁过拔毛”式腐败行为，还是一种“微腐败”的行为。这种“微腐败”也可能成为“大祸害”，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任，是党纪所不能容忍的。

我们党是一个全心全意为人民服务的党，历来重视维护群众的利益，在任何时候都把群众利益放在第一位。改革开放以来特别是党的十八大以来，一方面，党中央出台了一系列重大惠民政策，采取了一系列重大惠民措施，解决基层困难群众的危房问题就是其中的一项;另一方面，党中央高度重视基层党风廉政建设和反腐败工作，就治理侵害基层群众切身利益的腐败问题，先后制定下发了《关于加强农村党风廉政建设的意见》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等文件，特别是2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》把违反群众纪律专列一章，使得各级党组织和广大党员干部维护群众切身利益有了制度上的有力保障。

李XX作为基层党支部书记，理应带头践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把群众的安危放在心中，履行党章关于“维护群众的正当利益”的党员义务;认真履行职责，监督党员干部和其他任何工作人员遵守国家的财经法规，把党的政策落实到位，把中央下拨的惠民资金全部发放到应当受惠的群众手中，使党的政策在基层群众中“生根、发芽、开花、结果”。他却把村民的危房改造资金扣留了一部分，用于村里的日常开支，虽然没有用于个人开支，但把“危房改造资金”这只“雁”身上的毛拔了一部分下来，损害了群众的切身利益，是一种典型的严重违反群众纪律的行为，受到党纪的严厉处分是应当的。

李XX的教训告诉我们，广大党员干部特别是党的基层组织的主要负责人，要不忘初心、坚决维护群众利益，时刻把责任扛在肩上、把群众安危装在心中、把个人得失放在身后，不折不扣地贯彻落实党的惠民政策。否则，就可能拔“雁”的毛，伤民的心，误党的事，就要受到党纪处分。

2 拖欠生态公益林补偿款 违反党纪受处分

【案例2】

刘XX，中共党员，X镇X村会计，于2016年2月1日，在下发生态公益林补偿款时，未按政策要求全部发放给相应受补偿农户，拖欠5000元未发，其行为已构成违反群众纪律。2月20日，种植生态公益林的农户将此事向镇纪委反映。3月6日，镇纪委给予其党内严重警告处分，并责令其将拖欠的生态公益林补偿款5000元全部退回，通过调查组如数发放给相应受补偿的农户。

【条文对比】

刘XX的行为，违反了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》第五条关于“禁止在村级事务决策中独断专行、以权谋私。不准有下列行为：……(三)在政府拨付和接受社会捐赠的各类救灾救助、补贴补助资金、物资以及退耕还林退牧还草款物、征地补偿费使用分配发放等方面违规操作、挪用、侵占，或者弄虚作假、优亲厚友……”的规定。依照新条例第一百零五条第(三)项关于“克扣群众财物，或者违反有关规定拖欠群众钱物的”，对直接责任者和领导责任者，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分的规定，给予其党内严重警告处分是恰当的。同时，依据新条例第四十一条第一款关于“对于违纪行为所获得的经济利益，应当收缴或者责令退赔”的规定，责令其将拖欠的生态公益林补偿款5000元全部退回。

值得注意的是，对于“拖欠群众钱物”行为的处理，如果行为人拖欠群众钱物的行为违反了《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规的规定，则应当依据新条例第四章中的纪法衔接条款处理。

本案发生和处理时间都在2016年1月1日之后，应当按照新条例及其有关规定处理。

【评析】

省纪委法规室：

加强生态公益林建设是为改善生态状况，维护生态安全，促进我国经济社会全面协调可持续发展的重要举措。对生态公益林进行补偿，主要是为了补偿经营者或所有者因划分为生态公益林，而不能自主经营利用原有的林地资源带来的经济损失，确保经营者和所有者的最低权益不受损害。如果拖欠了生态公益林补偿款，就会影响种植生态公益林农户的积极性，将不可避免地影响生态公益林资源，进而影响我国经济社会全面协调可持续发展。

本案中，刘XX作为村会计，理应知道中央下拨的生态公益林补偿款，要全部补偿给种植生态公益林的农户，是一分一毫也不能少的，少了就是违反群众纪律，就会影响农户种植生态公益林的积极性，进而影响推进生态文明建设。但他纪律意识淡薄，明知故犯，滥用职权，拖欠了一部分种植生态公益林农户的补偿款，损害了经济收入上很大程度依赖于林地资源利用或者赖以生存的这部分群众的切身利益，侵害了林地经营者的合法权益，是属于典型的“雁过拔毛”式腐败问题，受到相应的纪律处分是应当的。

刘XX的教训告诫广大基层党员干部，在各项惠民资金分配、发放等工作中，要切实正确履行好自己的工作职责，不能滥用职权侵害群众切身利益。否则，就要受到党纪的处理。

3 索取扶贫款回扣 损害群众利益受处分

【案例3】

梁XX，中共党员，2014年11月任X乡X村党支部书记期间，以帮助农户申报扶贫开发和最低生活保障资金为名，索取8户农户扶贫款回扣共计9000元，其行为严重违反了群众纪律。在组织调查期间，梁XX主动承认错误，通过调查组将违纪所得退还给农户。2016年5月，X乡纪委给予其党内严重警告处分。

【条文对比】

梁XX向农户索取扶贫款回扣的行为，违反了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》第六条第(二)项关于“在计划生育、落户、殡葬等各项管理、服务工作中或者受委托从事公务活动时，吃拿卡要、故意刁难群众或者收受索取财物”的禁止性规定，以及第二十二条关于村民委员会成员违反相关条款的，“对其中的党员，应当追究党纪责任的，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分”的规定。根据2003年条例第九十五条关于农村党组织、社区党组织和村民委员会、社区居民委员会等基层组织中的党员在“党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的管理”等公务中有“索取他人财物或者非法收受、变相非法收受他人财物为他人谋取利益的”，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分的规定，以及第二十一条第(四)项关于“主动退出违纪违法所得的”，可以依照规定从轻或者减轻处分的规定，给予其党内严重警告处分是恰当的。

对梁XX的行为，新条例第一百零五条第(五)项规定：“在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要的”，对直接责任者和领导责任者，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分。对“吃拿卡要”行为的处理，要正确理解其含义。所谓吃拿卡要，是指党员干部在服务群众过程中，利用职务便利向群众索取好处的具体行为表现。所谓“吃”，主要是接受被服务群众的宴请;所谓“拿”，一般是凭借管理权，不管群众愿意与否，强拿强占群众物品;所谓“要”，通常是以主动提要求、暗示等方式向群众要钱要物;所谓“卡”，就是有意刁难群众，给来办事的群众设置障碍。“卡”的目的是为了“吃”“拿”“要”。这些行为实质是党员干部不能正确对待手中权力，将公共权力异化为管理者的“私权”，把服务群众当作管理群众的特权，借机以权谋私，严重损害党和政府形象，破坏党群干群关系，应当予以严厉惩处。

梁XX的违纪行为发生在2016年1月1日之前，处分时间在2016年1月1日之后，按照新条例第一百三十三条第二款关于“从旧兼从轻”的规定，应当依据2003年条例及当时的有关规定处理。

【评析】

省纪委法规室：

在全面建成小康社会决战决胜阶段，党中央实行“精准扶贫”，并出台一系列配套惠农政策。基层广大党员干部，是联系党和群众的桥梁和纽带，处在政策落实的最后一步的关键位置，必须认真贯彻好中央“精准扶贫”政策，在执行过程中决不能利用职权搞吃拿卡要、以权谋私。

随着中央对贫困地区扶持力度的加大，管理扶贫资金的基层干部手中的权力也越来越大。由于监督措施没有跟上，扶贫资金谁能申报、如何申报、怎样发放等决定权掌握在基层干部手中。基层干部本应当急群众之所急，想群众之所想，把这些扶贫资金用在亟须帮扶的困难群众身上，帮助他们解决生活问题，发展生产，实现脱贫致富奔小康的目标。然而，一些基层干部却利用手中扶贫指标建议权、上报权、分配权，频频将“黑手”伸向扶贫领域，以帮助村民申请扶贫款的名义，拔扶贫资金的“毛”，或明或暗地向申报扶贫款的群众索取回扣，不给回扣就不办事。这不仅改变了扶贫款的性质、严重剥夺扶贫对象的“获得感”，还损害党员干部形象、严重影响了中央扶贫政策的贯彻落实。梁XX作为村党支部书记，本应当严格落实党中央“精准扶贫”政策，按照规定程序，精准识别生活困难群众，将扶贫款项发放到困难群众手中，让人民群众感受到党对弱势困难群众的关心。然而，他不仅不为群众谋福利，还在为群众办事中索取回扣，严重违反了群众纪律，应当受到相应的纪律处分。

梁XX的教训告诫广大基层党员干部，要认真贯彻落实中央各项扶贫政策，时刻把群众冷暖放在心上，让人民群众时刻感受到党的关怀。“莫伸手，伸手必被捉”。利用职权搞吃拿卡要，谋取私利，就要受到党纪的严肃处理。

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“雁过拔毛”式腐败行为违反了哪些党纪条款

“雁过拔毛”式腐败，主要是指基层干部在落实上级关于强农惠农特别是扶贫攻坚政策过程的项目申报、资金分配、审批审核等环节，滥用职权侵害群众切身利益的行为。

“雁过拔毛”式腐败，虽然涉案人员职务不高、金额并不大，但是危害不小、影响很坏。它直接侵害人民群众的切身利益，人民群众感受最深，侵蚀了民心，破坏了党员干部形象，也影响了党群干群关系。不仅如此，“雁过拔毛”式腐败还严重违反了党的纪律，应当受到党纪的严肃处理。

对“雁过拔毛”行为，2003年《中国共产党纪律处分条例》在第九章“贪污贿赂行为”的第八十三条第二款、第八十五条、第九十四条、第九十五条和第十四章“违反财经纪律的行为”的第一百二十六条作出了相应的规定。其中，第八十三条第二款规定：“贪污党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的”，依照第八十三条第一款规定从重或者加重处分，直至开除党籍。如，基层干部贪污上级政府拨付的扶贫、救济款物行为，就属于“雁过拔毛”式腐败问题。第八十五条第一款规定：“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物为他人谋取利益”，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分。如，基层党员干部以给基层群众办事为名，索取回扣的行为，就属于“雁过拔毛”式腐败问题。第九十四条第一款规定：“党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者进行营利活动，或者超过三个月未还”，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分。如，挪用优抚、扶贫、救济款物进行营利性活动的行为，属于“雁过拔毛”式腐败问题。第九十五条规定，农村党组织、社区党组织和村民委员会、社区居民委员会等基层组织中的党员在“党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的管理”等公务中有“索取他人财物或者非法收受、变相非法收受他人财物为他人谋取利益的”，视情节轻重，给予警告直至开除党籍处分。本期案例3即属于“雁过拔毛”式腐败问题。第一百二十六条关于违反财经纪律的兜底性规定，也可能涉及“雁过拔毛”式腐败问题。如本期案例1。

2016年《中国共产党纪律处分条例》对“雁过拔毛”行为的处理，在第九章“对违反群众纪律行为的处分”的第一百零五条、第一百零七条作出规定，具体包括：第一百零五条第(二)项关于“违反有关规定扣留、收缴群众款物或者处罚群众的”的规定、第(三)项关于“克扣群众财物，或者违反有关规定拖欠群众钱款的”的规定、第(四)项关于“在管理、服务活动中违反有关规定收取费用的”的规定、第(五)项关于“在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要的”的规定，以及第(六)项的兜底性规定;第一百零七条关于“在社会保障、政策扶持、救灾救济款物分配等事项中优亲厚友、明显有失公平的”，视情节轻重，给予警告直至留党察看处分的规定。“雁过拔毛”行为，如果严重违纪涉嫌违法，则要依据新条例第四章“对违法犯罪党员的纪律处分”中的法纪衔接相关规定处理。

为落实十八届中央纪委六次全会精神，解决群众反映强烈的侵害群众利益的腐败问题，湖南省委、省政府今年在全省开展“雁过拔毛”式腐败问题专项整治，召开电视电话会议进行了专门部署，重点整治村(社区)、乡镇(街道)基层站所和市县相关职能部门等单位和个人中存在的截留私分、虚报冒领、贪污挪用涉农、民生、扶贫等财政专项资金，违规处置农村集体资金、资产、资源等问题，推动全面从严治党向基层延伸。省委要求，在“雁过拔毛”式腐败问题专项整治中，各级党委(党组)要认真履行主体责任，党委(党组)书记要切实履行第一责任人责任，真正把担子担起来。各级纪委(纪检组)要用好监督执纪问责“利剑”，坚决查处群众反映强烈的典型问题，对责任不落实、措施不到位、群众反映强烈的地方和单位党组织，要追究主要领导责任。

(撰稿：李良勇 罗艳 华海明 整理)