《以案释纪》之二：全面从严治党的主体责任必须落实
来源：湖南日报
1 主体责任不落实就要受到责任追究
【案例1】
XX同志，2013年至2015年在担任XX市市委书记期间，该市相继发生了原市委副书记、市长XX，原副市长、公安局长XX和原市人民检察院检察长XX等严重违纪违法案件，还有多名国家公职人员因吸毒受到处理。某某同志作为该市市委书记、党风廉政建设第一责任人，对该市连续发生3名市级领导干部严重违纪违法案件负有主要领导责任，构成失职错误。2015年11月，该同志受到党内严重警告处分，并调离岗位。
【条文对比】
XX同志之所以受到党内严重警告处分，第一，该同志违反了2003年条例第一百二十八条第一款第四项，关于对负有主要领导责任的党组织负责人“在党的思想、组织、作风建设以及党风廉政建设方面有其他违反有关规定或者不负责任行为的”，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失的，给予严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分的规定。
第二，该同志违反了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第六条关于“领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任。领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人……对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任”的规定；第十九条第四项关于领导班子、领导干部“疏于监督管理，致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题的”的规定和第五项关于“违反规定选拔任用干部，或者用人失察、失误造成恶劣影响的”的规定。
第三，该同志违反了《湖南省党风廉政建设主体责任和监督责任追究办法》第五条第四项关于党委主要负责人“对党风廉政建设领导不力导致组织涣散、纪律松弛、不正之风问题突出……或者发生区域性、系统性严重违纪违法案件”的规定和第五项关于“疏于教育、管理、监督，领导班子成员或者直接管理的下属发生严重违纪违法问题的”的规定。
对上述“落实党风廉政建设主体责任不到位”的行为，新条例第一百一十四条规定“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分”。
本案中，XX同志的行为发生和处理时间都在2016年1月1日之前，应当适用2003年条例及2016年之前的相关规定。如果行为发生在2016年1月1日之后，就应当按照新条例的规定处理。
【评析】
省纪委法规室：
党的十八大后，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党风廉政建设和反腐败工作，不断强化党风廉政建设主体责任，并将党委落实党风廉政建设责任制主体责任的要求，写入了十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。强调主体责任就是以党委为主体直接抓党风廉政建设和反腐败工作的责任，党委书记是第一责任人，党委成员对职责范围内的党风廉政建设负连带责任。指出主体责任是政治责任，是深入推进党风廉政建设的“牛鼻子”。
随着实践和认识的深化，党中央进一步提出了全面从严治党的主体责任，强调各级党委对全面从严治党负主体责任，党委书记是第一责任人，要把这一政治责任落实到管党治党的日常工作中，否则就是失职渎职。新条例第一百一十四条明确规定了党组织不履行全面从严治党的主体责任或者履行全面从严治党的主体责任不力，就要给予党组织中直接责任者和领导责任者相应的纪律处分。全面从严治党的主体责任，包括党风廉政建设党委的主体责任和纪委的监督责任。党组织，既包括党委（党组），又包括纪委（纪检组）；既包括党组织主要负责人，又包括党组织领导班子其他成员。
党委书记要履行好主体责任，就要做到清责、明责、履责。不但要清楚自己是全面从严治党的第一责任人，还要把责任分解压实到各级领导班子成员；不仅要自己带头履行全面从严治党第一责任人的责任，还要督促各级领导班子成员落实全面从严治党的主体责任；不能当“甩手掌柜”，既要挂帅，又要出征，把全面从严治党贯彻到党的建设各个方面和各个环节。XX同志作为XX市市委书记，政绩观存在偏差，落实党风廉政建设主体责任不到位，就是落实管党治党的政治责任不到位；他的行为不是一般的工作失职，而是政治上的严重失职。省委追究该同志履行党风廉政建设责任不到位的责任，既充分体现了省委落实全面从严治党的决心，又告诫广大党员领导干部，党的十八大以后全面从严治党要求越来越严、违反党纪党规的纪律处分越来越重。
本案中，因落实党风廉政建设责任制不力，导致该市党政干部队伍发生违纪违法“区域性腐败”现象，性质严重，影响恶劣。XX同志的深刻教训，提醒全省各级党组织和主要负责同志，要时刻牢记全面从严治党的主体责任，只有把它抓在手上、扛在肩上、落实在行动上，切实履行好第一责任人的责任，才不会受到责任追究。
2 党支部要严把党员入口关
【案例2】
X村支部书记XX同志，作为入党介绍人，没有认真了解申请入党人王XX的个人基本情况，就介绍其入党；作为村支部书记，没有对申请入党人的情况进行严格审查，就将不符合入党条件的对象发展为党员。X村支部书记没有履行入党介绍人和书记职责，构成失职错误。乡纪委收到群众举报后，在初核的基础上予以立案调查，2015年10月移送县纪委。同月，县纪委对该同志给予党内严重警告处分。
【条文对比】
XX同志的行为，违反了2003年条例第六十条第一款关于“违反党章和其他党内法规的规定，采取弄虚作假或者其他手段把不符合党员条件的人发展为党员”， 对主要责任者，给予警告直至撤销党内职务处分的规定。按照本条例第二十七条第一款关于“二人以上（含二人）共同故意违纪的，对为首者，除本条例分则中另有规定的外，从重处分”的规定和第三十八条第（二）项关于“主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部”的规定，应当给予党纪处分。
对XX同志的上述行为，新条例也作出了规定。第七十五条第一款规定“违反党章和其他党内法规的规定，采取弄虚作假或者其他手段把不符合党员条件的人发展为党员”，对直接责任者和领导责任者，给予警告直至撤销党内职务处分；第一百一十四条规定“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力，造成严重损害或者严重不良影响的”，对领导责任者，给予警告直至留党察看处分。
应当注意的是，对这种违纪行为，新条例的规定比2003年条例的规定处理要严格。2003年条例第六十条规定只对主要责任者给予处理，而新条例第七十五条和第一百一十四条规定，既要处分直接责任者，又要处分领导责任者，规定更加明确。所谓“领导责任者”，新条例第三十八条规定，“本条例所称领导责任者，包括主要领导责任者和重要领导责任者”，同时规定，主要领导责任者，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部。重要领导责任者，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。也就是说在进行责任追究时，既要追究主要领导者的责任，还要追究重要领导者的责任。
XX同志的行为发生和处理时间都在2016年1月1日之前，应当依照2003年条例规定及当时的相关规定处理。
【评析】
省纪委法规室：
《中国共产党章程》第三十一条规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作的基础”。党支部是我们党最基层的组织，是党的全部工作的基础。党支部建设直接反映党的先进性、纯洁性，关系到党在人民群众中的形象，关系到我们党长期执政基础的巩固。我们党历来高度重视党支部建设。党的十八大以来，党中央采取了一系列有力措施来加强基层党支部建设。习近平总书记强调，基层是党的执政之基、力量之源。只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。最近，习近平总书记进一步强调，要把全面从严治党落实到每个支部、每名党员。
“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”这里说的“全面”，既包括内容上全面，又包括主体上全面。内容上全面包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设；主体上全面，既包括全党8700多万名党员，又包括全党437万个党组织。
党支部在组织建设方面从严要求，是落实全面从严治党的一个重要方面。党支部在组织建设方面，既要把好党员入口关，又要疏通党员出口。把好党员入口关就是要把好发展党员关。发展党员要按照党章和《中国共产党发展党员工作细则》等党内法规的要求和程序进行，做到成熟一个、发展一个。疏通党员出口就是要把那些丧失了党员条件的党员，采取劝退、除名、开除等方式，从党员队伍中清除出去。
发展党员是一项严肃的政治工作，党章对此作了严格规定。一般情况下要通过党支部来接收，既要求入党介绍人要认真了解申请人的思想、品质、经历和工作表现，并向党组织作出负责的报告；又要求党的支部委员会对申请入党的人征求党内外有关群众的意见，并进行严格的审查。党支部书记承担了发展党员审查把关的主要领导责任。本案中，XX同志既是入党申请人的介绍人，又是党支部书记，却既没有履行介绍人的职责，在未认真了解入党申请人的个人基本情况下就介绍其入党，也没有认真履行党支部书记的职责，未对申请入党人进行严格的审查把关，将一名不符合入党条件的入党申请人发展为党员。这就是一种典型的履行全面从严治党主体责任不力的行为，应当受到相应的党纪处分。
XX同志的教训告诉基层党组织负责同志特别是党支部书记，全面从严治党是我们党立下的“军令状”。落实主体责任决不能停留在口头上，必须见诸行动。每一级党组织和党员领导干部都要把这个担子挑起来，兑现向人民的承诺，让人民群众看得到、体会到、享受到从严治党的成果。
【相关链接】
主体责任
一、主体责任的提出和发展
习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上提出，要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为“纸老虎、稻草人”。在十八届中央纪委五次全会上强调，要“严肃责任追究，强化党风廉政建设主体责任”。在十八届五中全会上提出，要在思想认识、责任担当、方法措施上贯彻全面从严治党要求，担负起主体责任。在十八届中央纪委六次全会上强调，“各级党组织要担负起全面从严治党主体责任”。
2010年11月10日中央制定实施的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第六条规定，“领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任”。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任”。
2016年1月1日施行的《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条规定，“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分”。
习近平总书记的重要讲话和中央文件、决定及新修订的《中国共产党纪律处分条例》的规定表明，党委负主体责任的内容是不断发展变化的。从加强党风廉政建设“党委领导班子负全面领导责任”，到落实党风廉政建设责任制“党委负主体责任，纪委负监督责任”，再到“党组织落实全面从严治党主体责任”等概念的提出，经历了两次思想认识的飞跃。第一次是“党委领导班子负全面领导责任”到“党委负主体责任”的飞跃。第二次是落实党风廉政建设责任制“主体责任”到全面从严治党“主体责任”的飞跃。这两次飞跃，是党中央对新形势下党风廉政建设规律的战略思考和科学把握，充分体现了新形势下管党治党的新要求。
二、对主体责任认识的“两次飞跃”
党的十八届三中全会第一次以党的全会决定的形式提出了“两个责任”的区分，就是要解决党风廉政建设中原来的一些制度不规范、工作不落实、追责不到位等问题。这既是对以往提出的党委“全面领导责任”的细化落实，又是从严治党的重要制度性安排和重大改革措施。党委的主体责任和纪委的监督责任，是同一责任范畴的两个方面，主体责任是前提，监督责任是保障。党委的主体责任为纪委的监督责任提供保证，让纪委敢于和善于承担监督责任；纪委的监督责任为党委的主体责任提供监督力量，让党委的主体责任落到实处。两者是一个有机整体，不能互相代替，更不能互相削弱，而是相互促进。认识上实现了第一次飞跃。
“全面从严治党”，是党中央“四个全面”战略布局的关键内容，是各项工作顺利推进的根本保证，能不能真正落实，关乎党的生死存亡，关乎国家和民族的前途命运。各级党组织是全面从严治党责任的主体，党委书记是第一责任人，担负起全面从严治党的主体责任，党委成员对职责范围内的管党治党工作负领导责任。纪委的监督责任是管党治党、从严治党主体责任在纪检工作中的具体体现，纪委书记只是党委班子成员中分工负责执纪监督问责工作的一员。习近平总书记的重要讲话以及《中国共产党纪律处分条例》中关于落实“全面从严治党主体责任”的要求是从“落实党风廉政建设主体责任”发展而来，它不只是字面上的变化，而是管党治党实践的发展和认识的深化，党风廉政建设只是全面从严治党的一部分，而不是全部。认识上实现了第二次飞跃。
三、党委的主体责任
党的各级组织是依据党章成立的，承担着对地方和部门在政治、思想和组织上的领导职责。党委的主体责任是党章赋予的政治责任，是作出正确决策并组织实施、检查落实的领导责任，是用好干部、防止职责范围内出现干部“带病提拔”、“带病上岗”等问题的用人责任，是管好班子、带好队伍、管好自己、当好廉洁从政表率和守纪律、讲规矩表率的表率责任，是支持配合执纪、执法机关和巡视机构依纪依法履行职责的支持配合责任，是要敢于面对全面从严治党中遇到的各种复杂问题并果断作出处理的一种担当责任，是深入推进党风廉政建设的“牛鼻子”。总之，它是各级党委特别是主要领导的职责所在、使命所系，是推不脱、卸不掉，必须抓在手上、扛在肩上、落实在行动上的一种职责。党的领导是全方位的，本身就包含着管理和监督，对党员进行批评教育、组织处理、纪律处分、乃至立案查处，开展巡视，加强对党风廉政建设的领导，都是党委的职责，都是管党治党的日常工作，都要由各级党组织特别是党委来领导决定和组织实施，不能一谈到监督就全推给纪委。各级党委要牢固树立不管党治党就是失职、管党治党不力就是渎职的观念，紧紧扭住主体责任这个“牛鼻子”，敢于担当、善于担当，真正把“全面从严”的要求落实到党的建设各领域、各方面。
（撰稿人／省纪委 张泽军 李良勇 摄影/省纪委 邹太平 整理／湖南日报记者 张斌）
